Dünya Ticaret Örgütü’nün 1995 yılında kurulmasıyla birlikte özellikle gelişmekte olan ülkelerde uygulanan yatırım ve üretime yönelik teşvik sistemi geçersiz hale geldi. O tarihe kadar gümrük vergileri ve dış ticaret kotalarıyla yerleşik firmalara sağlanan ithalattan korunma, ihracata verilen çok sayıda teşvik, yabancı sermayeye uygulanan kısıtlamalar yürürlükten kalktı. Yeni sistemdeki destekler artık sadece Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerine yönelik olacaktı. Bu dönüşüme ayak uyduran gelişmekte olan ülkeler destek sistemlerini yeni baştan tasarlayıp uygulamaya koydular.

Türkiye de bu süreçten kendine düşen payı aldı. İlk önce Türkiye ekonomisinin dünya ekonomisiyle bağlarını kısıtlayan kotalar kaldırıldı, daha sonra AB ile yapılan Gümrük Birliği anlaşmasının da etkisiyle gümrük vergileri büyük ölçüde azaltıldı. Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarına yönelik kısıtlamalar kaldırıldı. 1990’lı yılların ikinci yarısından itibaren şirketlere yönelik doğrudan (hibe) Ar-Ge destekleri tasarlanıp uygulamaya konuldu. 2001 yılında Ar-Ge harcamalarını artırmayı ve yeni teknoloji geliştirmeyi hedefleyen vergi teşvikleri 4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri (TGB) kanunuyla uygulanmaya başladı. TGB’ler üniversite kampüslerinde kurulacak ve özel şirketlerin faaliyetine açılacaktı. Bu şirketler hem birbirleriyle hem de üniversite kampüsünde bulunmalarından dolayı akademisyenlerle işbirliğine giderek yeni teknolojiler geliştireceklerdi. Yedi yıl sonra 2008’de yürürlüğe giren 5746 sayılı Araştırma Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkındaki Kanun’da bulunan bir dizi koşulu yerine getiren şirketler Ar-Ge merkezleri kurabilecek, bu merkezler kurumlar ve gelir vergileri ile SSK primlerinden belli ölçüde muaf tutulacaklardı. İster doğrudan destek, ister dolaylı vergi teşviklerini içersin bu politikalar Türkiye’deki yerleşik firmaların Ar-Ge ve yenilik faaliyetlerini artırmayı hedefliyordu.

Bugüne dek söz konusu teşvik ve desteklerin hedeflerine ulaşıp ulaşmadığını değerlendiren etki analizi çalışması ya çok azdır ya da mevcut değildir. Dolayısıyla başlıca araçlarına yukarda değindiğimiz Ar-Ge ve inovasyon politika ve programlarının etkisi ve etkinliği hakkında ciddi kuşkular bulunmaktadır.

Bırakınız yapılan etki analizi çalışmalarını, verilen destek ve teşviklerin miktarına yönelik verilere ulaşmak ya çok zor ya da imkansızdır. Doğrudan Ar-Ge destekleri için TÜBİTAK TEYDEB’in 1501 numaralı Sanayi Ar-Ge Projeleri Destekleme Programı çerçevesinde verilen desteklere bakabiliriz. Bu destekler TEYDEB’in web sitesinde, TÜBİTAK uzmanları tarafından yapılan sunumlarda ve iki sene öncesine kadar altı ayda bir toplanan BTYK toplantılarına sunulan raporlarda yer almaktadır. 2001 yılından bu yana TGB’lerce sağlanan vergi teşvikleriyle ilgili veriler bugüne kadar yayınlanmamıştır. Öte yandan 2008 yılından beri Ar-Ge merkezlerinde yapılan Ar-Ge harcamaları ve verilen teşvikler hakkındaki tek bilgi 2008-2012 dönemi için mevcuttur ve % 23’lük bir teşvik oranına işaret etmektedir – ancak 2012 sonrası için hiçbir veri yayınlanmamış olup başka bir kaynakta da yer almamaktadır. 18 Haziran 2015 tarihli ve 18663 sayılı TÜİK haber bülteninde, büyük kısmını TGB ve araştırma merkezlerince sağlanan dolaylı teşviklerin oluşturduğu toplam dolaylı teşvikler 2008-2015 yılları için yayınlanmıştır.

Gelelim ülkemizdeki Ar-Ge destek ve teşviklerine yönelik etki analizi çalışmalarına. TÜBİTAK TEYDEB desteklerine yönelik 1993-2001 dönemini inceleyen bir çalışma mevcuttur (bu çalışmanın varlık sebebi, bu dönemi kapsayan desteklerin Dünya Bankası fonlarından verilmiş olması ve etki analizi çalışmasının yapılmasının şart koşulmasından kaynaklanmaktadır). Aynı desteklere yönelik ikinci bir çalışma 2003-2006 dönemini kapsamaktadır ve bir doktora tezi çerçevesinde gerçekleşmiştir. TGB ve Ar-Ge merkezlerine yönelik vergi teşviklerinin etki analizine yönelik yayınlamış başka herhangi bir çalışma bulunmamaktadır. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın yurt dışından getirdiği uzmanların kendi personeline eğitim verdiği ve bakanlığın ilgili birimlerince nicel bir etki analizi çalışması yaptırdığı bilinmektedir. Ancak bu çalışma(lar) yayınlanmamış ve kamuyla paylaşılmamıştır. Kamuyla paylaşılmayan bir etki analizi çalışmasında kullanılan yöntem, veri ve sonuçları değerlendirmemiz olanaksızdır. Ayrıca 2012 yılında başlayan performans göstergesi oluşturulması ve etki analizi çalışmalarının, AB müktesebatı ile uyum sürecinde 2010 yılında çıkarılan Devlet Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun’la sıkı ilişkisi olduğu söylemek yanlış olmayacaktır.

TGB kanunun yürürlüğe girmesinden 17 yıl sonra, Ar-Ge araştırma geliştirme faaliyetlerinin desteklenmesi hakkındaki kanunun yürürlüğe girmesinden ise 10 yıl sonra söz konusu vergi teşviklerinin hedeflerine ulaşıp ulamadığı hala belirsizliğini korumaktadır. Ayrıca bu süre içinde Ar-Ge merkezi kurmak için gerekli koşullar gevşetildiği için merkez sayısı Şubat 2016’da 218 iken 2018’de 827’ye çıkmıştır. Aynı şekilde 2013 yılında sona ermesi gereken TGB destekleri aynı yıl sorgusuz sualsiz 2023 yılına kadar uzatılmış, hatta TGB’lerde üretim yapılmasına dahi izin verilmiştir. TÜBİTAK TEYDEB desteklerine yönelik bugüne kadar yapılmış üçüncü bir etki analizi çalışması yoktur.

Bir süredir kamunun Ar-Ge projelerini fonlama mekanizmasının dönüşüme uğradığı görülmektedir. Doğrudan hibe ya da dolaylı vergi teşvikleriyle şirketlerin mevcut projelerini desteklenmesinin yanı sıra artık devlet şirketlerin gerçekleştirmesini istediği etkinlikleri kendisi belirlemekte ve bu yönde seçtiği şirketlere fonlar aktarmaktadır. Çok büyük fonların söz konusu olacağı bu tür desteklerin hedefine iktisadi ölçütler içerisinde çerçevesinde ulaşıp ulaşamayacağı ise çok tartışılması gereken bir sorudur.